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楊富中:淺議機構改革給志鑒編纂帶來的影響及其對策

亞博體彩APP    2020-03-04 10:41:00    來源:
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亚博体彩APP  隨著黨和國家機構改革的不斷深入,地方志工作的機構、職能及供稿單位發生明顯變化,給志鑒編纂帶來了不小的影響,既有挑戰,也有機遇,我們要堅持文化自信,巧妙破解難題,把握機遇,推動地方志鑒編纂工作的進一步健康深入持續開展。

亚博体彩APP  一、把脈癥結,認真分析機構改革給地方志鑒編纂帶來的影響目前,地方志鑒基本上由地方志機構負責編纂,全國大多數地方志機構是參公事業單位。此輪黨和國家機構改革的一個重要方面是事業單位承擔的行政職能劃歸行政機構,實行政事分開,各地不再保留或新設承擔行政職能的事業單位。與此同時,人員將按照“編隨事走、人隨編走”的原則劃轉。機構改革在一定程度上給地方志鑒編纂帶來了不利影響和暫時的困難。通過分析,主要有以下幾點:(—)管理體制調整帶來的影響地方志事業頂層設計規定:“部門設置和人員編制,要與其有效履行職能順利開展工作的要求相適應,按照德才兼備的原則,配齊配強人員,注重穩定隊伍。”①志鑒編纂工作是一項專業性很強而且很清苦的工作,客觀上需要完善激勵機制,以促使志鑒編纂人員不斷鉆研業務,提高工作積極性,高質量地完成任務。首輪修志之時,國家行政機關尚未實行公務員制度,地方志工作機構作為政府主管志鑒編纂的職能部門,方志人員既享有政府機構的權利,又可晉升專業技術職務。因此,志鑒編纂人員在追求職務晉升的同時,還可以通過晉升專業技術職務來增加相應的報酬。這種“兩條腿走路”的方式,使方志工作者獲得了較大的發展空間。特別是專業技術職務的評定與學術成果掛鉤,無形中促使方志工作者投身業務學習,研究地方志理論,促使方志人員保持著內在強大的工作動力。而第二輪修志時,國家機關實行了公務員制度,方志工作者盡管不屬于公務員,但多數地方采取“參公”管理的做法,盡管從客觀上給方志人員鉆研業務的積極性和造就專家型方志人才方面帶來了不利影響,而上下協調、組織編纂方案、指導各級落實方志工作卻有著較大優勢。目前,隨著黨和國家機構改革的不斷深入,地方志管理體制又將發生重大調整。在實際工作中,由于管理體制和運行機制不盡完善,各級地方志工作機構在歸屬上缺乏統一性,有的歸屬政府,有的歸屬黨委,有的歸屬地方社科院。編制上也各不相同,有的是國家公務員序列,有的是參照公務員管理單位,有的是全額事業編制。改革后地方志工作機構的職能如何界定,如何體現地方志鑒等志鑒的“官修”地位?對志鑒編纂工作的正常開展,在組織和人事方面會產生或多或少的影響。

亚博体彩APP  (二)地方志機構調整帶來的影響即地方志機構合并調整帶來新的變化和挑戰。

  目前,在省級層面,遼寧、山東、山西、河南、安徽等大部分省份出臺了《省直公益性事業單位優化整合方案》,地方志機構有的與檔案局合并,有的與黨史研究機構合并,有的將行政職能劃走,變成了研究學院。河北省目前有兩個地級市的地方志機構與①中國地方志領導小組:《全國年鑒事業發展規劃(2016—2020 年)》第四條,保障設施淺議機構改革給志鑒編纂帶來的影響及其對策楊富中- 12 -檔案館合并,變為純事業單位,行政職能劃歸市委系統管理;一個地級市劃歸為市政府辦方志科,純行政編制;其他地級市方志暫時維持原狀不變,等待下步事業單位調整再進行變動。在規格上差別也很大,同為地級市方志機構,有的是正處級,有的是副處級,有的是正科級。修志編鑒是地方志機構的主業,機構合并調整后,由于機構級別不對等、工作重心不一致、認識程度不均衡,地方志鑒編纂勢必受到一定的影響。如:河北省地方志編纂委員會辦公室(下稱省地方志辦公室)為省政府辦公廳直轄的正處級單位,河北省11 個地級市中有5 個市地方志工作機構為副處級,6 個為正科級。地級市所轄的縣(市、區),有的是正科級,有的是副科級單位,還有個別的是正股級單位,有的盡管有方志機構,但方志辦主任同時兼任政府辦公室副主任等職責,還負責政府辦其他工作,特別是還要為相應的縣級領導服務等,使包括地方志鑒編纂在內的地方志工作受到不利影響。

亚博体彩APP  (三)供稿單位職能調整帶來的影響此前,地方志鑒的主要內容重點依靠各級黨政機關供稿,本次機構改革是全面的改革、是部門職能上的大調整,包括黨委、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位等,中央和地方各層級機構。機構的大調整必然帶來人員的大流動,這就增加了志鑒編纂工作聯系和溝通的難度,會導致信息資料收集渠道不統一,稿件內容有遺漏。機構調整初期,供稿單位由于單位人員變化和業務需要熟悉和磨合,稿件質量和供稿速度都會受到影響。尤其是編纂2019 年卷的地方綜合年鑒,需要供稿單位提供2018 年原單位的信息資料,而隨著機構調整改革的深入,2018 年的原單位有的撤銷,有的合并,有的分成幾份與其他單位組成新的部門;隸屬關系有的劃歸黨委口,有的變成二級單位。對原單位的信息資料有的不知道誰管理,有的找不到誰負責。同時,志鑒編纂是項十分辛苦而卓絕的工作,需要花費大量的時間和精力。而各單位的志鑒撰稿人大部分是兼職,對志鑒稿件的撰寫不夠用心,工作積極性不高,不愿用大功夫、下大氣力。特別是新單位“新人”多等原因,勢必會導致單位志鑒撰稿人對志鑒內容了解不系統,行文規范把握不到位,資料的準確性不強,敘述不明確,稿件內容缺乏創新性等,有可能會給地方志鑒編纂工作帶來一定的不利因素。

  (四)出版社政策調整帶來的影響一方面是受出版社壓縮數量提高質量政策的影響,出版社對志鑒稿件的審核越來越仔細,要求越來越嚴格,審核時間長,尤其是對于綜合年鑒要達到“一年一鑒,當年編纂,當年出版”的要求很難實現。另一方面由于全國縣級以上地方綜合年鑒都要求公開出版,數量越來越多,但出版社數量沒有增加,出版社審稿的要求越來越嚴,審稿通過需要一定時間,從而致使有的地方綜合年鑒定稿后,在出版社排到數月后才能進行審核,有的甚至排到第二年出版社才能審核通過,不能完成當年編纂當年出版的任務。如河北省2016 年前只有20 多部綜合年鑒公開出版,而目前138 個縣級單位的綜合年鑒都要擠在年前出版,一下多出了近百部,出版社很難滿足要求。“出版沒有保證,年年需要付出書號費用,而且多少不固定”“這也潛伏著縣級地方綜合年鑒編不下去的危機。”二、找準定位,充分認識機構改革給志鑒編纂帶來的發展機遇和動力國務院《地方志工作條例》明確指出:“地方志書,是指全面系統記述本行政區域自然、政治、經濟、文化、社會的歷史與現狀的資料性文獻。”“地方綜合年鑒,是指系統記述本行政區域自然、政治、經濟、文化、社會等方面情況的年度資料性文獻。”亚博体彩APP二者都具有權威性、時效性、與市場經濟聯系緊密性等特點,對于保存史料、傳播信息、指導工作具有十分重要的意義。

 

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 ①孫進柱:《簡議地方綜合年鑒可持續發展的基本路徑》,載于《第二屆全國年鑒論壇論文匯編》第95 頁,2018 年。

 ②2006 年5 月18 日第467 號國務院令,《地方志工作條例》第三條。

 

它不僅具有資料性工具書的功能,更有“年度資料性文獻”的特質。在經濟社會發展乃至人們的日常生活中發揮著不可替代的作用。從功能定位上,地方志鑒編纂應突出信息資料獲取的渠道權威,內容編纂的全面準確,服務對象的“官”“民”兼顧,這樣才能更客觀地記述本輪深化黨和國家機構改革進程中的大事、要事,特點、亮點,為將來的志書編纂提供基礎、連續、翔實的年度資料。因此,地方志鑒編纂必須要適應新時期黨和國家機構改革。老子說:“禍兮福之所倚,福兮禍之所伏。”按照“任何事物都有兩面性,一分為二看待問題”亚博体彩APP的原則,我們在看到此輪機構改革可能會對地方志鑒的編纂帶來某些挑戰和暫時的困難同時,更要認識到,改革將會給志鑒編纂帶來重要發展機遇,對破解志鑒發展面臨諸多難題帶來強大動力。

  (一)地方志機構事業屬性的明確,便于志鑒理論研究的深入此次機構改革的目的就是強化事業單位公益屬性,進一步理順體制、完善機制、健全制度,充分調動廣大工作人員的積極性、主動性、創造性,真正激發事業單位生機與活力,不斷提高公益服務水平和效率,促進公益事業大力發展,切實為人民群眾提供更加優質高效的公益服務。地方志鑒的編纂納入各級地方志機構、參照公務員法管理之后,由于《公務員法》和《地方志工作條例》對從事志鑒工作人員剛性制約不足,對志鑒質量的評價監管機制、對工作的監督約束機制和人員的獎懲機制還有待完善。同時,地方志機構又是政府相對弱勢的單位,不是盛產干部的搖籃,機構人員流動性較差,內循環突出。近年來,志鑒工作者也面臨著壓力減輕,熱情減退,理論研究動力不足的問題。同時全國地方志系統,缺乏自上而下的志鑒職稱評定體系,部分單位職稱評價標準“一刀切”,評價機制趨同、手段單一,一定程度上制約了志鑒專業技術人才的成長。此次改革剝離了方志機構的行政職能,交由行政單位承擔,保留的事業機構與編制,明確公益服務職能,徹底厘清地方志機構屬性問題,更加突出機構的事業屬性,優化突出服務保障,更加有利于全國志鑒界對理論熱點和難點問題的研究。

  “沒有革命的理論就沒有革命的運動。”機構改革可以促進志鑒編輯人員心無旁騖地鉆研地方志事業的艱深理論。

亚博体彩APP  (二)機構和職能調整,便于志鑒內容整合和質量提升此次管理體制的改革,實行政事分開,理順政府與事業單位的關系。行政主管部門將減少對事業單位的微觀管理和直接管理,強化制定政策法規、行業規劃、標準規范和監督指導等職責,進一步落實事業單位法人自主權。對不同類型事業單位實行不同的機構編制管理,科學制定機構編制標準,合理控制總量,著力優化結構,建立動態調整機制,強化了監督管理,減少了職責分散交叉,避免多頭管理,使黨政機構職能分工合理、責任明確、運轉協調進而實現優化協同高效。本次改革機構、職能整合力度前所未有,改革涉及的中央和國家機關部門、直屬單位就超過80 個。機構調整后,國務院組成部門設置增加1個為26 個,但減少正部級機構8 個,副部級機構7個。根據這個改革趨勢,省級及以下層面的機構數量應該會相應減少,志鑒的供稿單位數量也會有所減少,這在一定程度解決目前志鑒供稿單位“面多、線亂、點雜”的現狀。機構職能的整合,改變了過去政府管理中“九龍治水”的現象,有利于志鑒供稿內容的整合和權威,避免過去“稿出多門”,內容交叉重復和數據前后不一致現象。

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 ①武星斗:《試論年鑒定義的表述》,載《年鑒論壇》,中國林業出版社,2010 年第1 輯,第30 頁。

 ②老子:《老子·五十八章》。

 ③毛澤東:《關于正確處理人民內部矛盾的問題》,1957 年2 月。

 ④:《列寧怎么辦?》《我們運動中的迫切問題),人民出版社。

 

  (三)機構改革收入分配制度的深化,便于充分調動志鑒工作人員的積極性此次收入分配制度的改革,以完善工資分配激勵約束機制為核心,健全符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度。結合規范事業單位津貼補貼,按照分類指導、分步實施、因地制宜、穩慎推進的原則,實施績效工資,進一步完善了事業單位工資正常調整機制,從而改變了過去志鑒工作者干好干差一個樣的“大鍋飯”現象,充分調動了志鑒工作人員主動作為、高效工作的積極性。

  (四)社會保險制度的改革,便于去除志鑒工作者的后顧之憂此次推進社會保險制度的改革,進一步完善事業單位及其工作人員參加基本養老、基本醫療、失業、工傷等社會保險政策,逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系。事業單位工作人員基本養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合,養老保險費由單位和個人共同負擔,個人繳費全部記入個人賬戶。養老保險基金單獨建賬,實行省級統籌,基本養老金實行社會化發放。實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”,對改革前參加工作、改革后退休的人員,妥善保證其養老待遇水平平穩過渡、合理銜接,保持國家規定的待遇水平不降低。建立事業單位工作人員職業年金制度。統籌考慮了地方志機構離退休人員養老待遇水平,去除志鑒工作者的后顧之憂,使其把主要精神投入志鑒工作之中。

  (五)機構改革理念作為引領,便于志鑒編纂和創新當前志鑒編纂,尤其是地方綜合年鑒編纂普遍存在的框架設計不合理、內容脫離社會需求、年度特點和地方特色不突出、民生內容反映不夠等問題,而這些問題的根源就在于志鑒界編纂理念陳舊僵化、創新意識不強。“中國年鑒事業無論是往下覆蓋、向外拓展,還是打造品牌、走向世界,都必須堅持創新,非創新不能有所成就”。一成不變,安于現狀最終只有原地踏步甚至是后退,只有不斷地變革和創新,才能打破原有條條框框的束縛和限制,才能實現志鑒事業的突破與發展。而此輪機構改革所釋放的改革理念和原則將成為我們志鑒編纂和創新的重要理論依據和智力支持。“認真總結年鑒工作的經驗教訓,適應經濟社會發展形勢和時代需要,在首要遵循基本規范的前提下,深化改革,準確定位,與時俱進,推動理論創新、制度創新、管理創新、方法創新。”三、堅持自信,巧妙破解志鑒發展面臨諸多問題習近平同志指出:“中國有堅定的道路自信、理論自信、制度自信,其本質是建立在五千年文明傳承基礎上的文化自信。”“文化自信是更基礎、更廣泛、更深厚的自信。”文化是一個國家、一個民族的靈魂,文化自信是一個國家、一個民族發展中更基本、更深沉、更持久的力量。中國作為四大文明古國之一,之所以一直延續從未消亡或式微,并且愈挫愈勇、歷久彌堅,就是具有以史、志、鑒、為主要特征的獨特深廣、優秀實用的文化。志鑒是文化的重要載體,作為百年來在中華文化大家庭中新晉崛起的文化種類之一,在中國化的發展道路上,逐漸擔負起傳承和發展中華文化的歷史責任,充分展示國家、地方或行業特色與個性,充分展示當下民族傳統文化的傳承,充分展示新時代精神內涵和文化靈魂。在堅定文化自信的大背景下,我們必須主動樹立并堅定志鑒文化自信,在此基礎上,增強志鑒自身文化價值,增強傳承發展中華文化的自覺性,并在新時代社會主義文化建設道路上自強,弘揚民族精神,助力實現中國夢。目前,機構改革的號角已經吹響,開弓沒有回頭箭,中國進入新時代,全國志鑒界的首要政治任務就是要深入學習貫徹落實黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想,瞄準新方位,圍繞統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局,在新的歷史起點上,與時俱進、振奮精神、主動作為,以機構改革為動力,引領地方志鑒編纂和創新。

 

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 ①中國地方志領導小組:《全國年鑒事業發展規劃(2016—2020 年)》第四條,指導思想與基本原則。

 ②《文化自信——習近平提出的時代課題》,國務院法制辦公室,2016 年2 月28 日。

 

  (一)調整心態,積極適應管理體制調整面對新形勢、新要求,方志人應加強學習,提高站位,調整心態,積極適應黨和國家機構改革,在嚴格執行上級機構改革方案的基礎上,積極主動謀劃志鑒編纂新思路。無論管理體制怎么改,都要充分發揮地方志專職人員的“三心(平常心、責任心、事業心)”對“三苦(清苦、辛苦、艱苦)”精神,一如既往地做好修志編鑒特別是地方志鑒編纂工作,確保地方志和地方志鑒編纂工作思想不亂、工作不斷、隊伍不散、干勁不減。面對風云變幻,不改變我們“為文之用心”的初衷,更加堅定“雕鏤龍紋”的堅定意志。亚博体彩APP無論是保留還是合并,無論是級別調高或是降低,都要自覺服從組織安排,涉及個人自身的進、退、留、轉,都要無條件執行。在工作上要督促、協調各級地方綜合年鑒早啟動、細編纂、嚴把關,當年出版;采取各種措施提高編輯政治業務素質,提升地方志鑒編纂質量,推動地方年鑒編纂工作不斷上水平、上臺階。在加快志鑒編纂速度,不斷提高志鑒質量同時,及時與出版社聯系溝通,搶占先機,及早向出版社報送高質量的志鑒稿件,爭取被出版社及早審核、及早通過,為我們搶占書號打下基礎。

  (二)主動作為,及早應對供稿單位調整帶來的影響機構調整特別是部門整合造成的供稿單位和人員調整勢必會給志鑒供稿特別是2019 卷地方綜合年鑒的供稿造成一定的困難,要主動作為,及早應對,防患于未然。一是供稿職責須明確。2019 卷的綜合年鑒供稿一律應以部門整合前的單位及其供稿人負責。對已經整合到位的,原則上以2018 卷的供稿單位主管領導和供稿人為準。新單位負責其原單位的相關人員配合好2019 卷的年鑒內容供稿,供稿職責須在年鑒編纂方案上得以體現和認真執行。二是綜合年鑒編纂早啟動。在一些部門還未真正整合、原單位資料查找相對較易的有利時機,及早啟動2019 卷地方年鑒編纂。三是多方借力覓素材。有些單位的素材可通過特定渠道更快解決,如志鑒特載部分的內容可通過每年的地方“兩會”主辦機構找到,各部門、各單位的年終工作總結可通過組織考核部門找到,相關文件附錄可通過文件的印發單位找到等,這些,都應及時下手,溝通協調,條條大路通羅馬,就看用心有幾何?同時,為保持組稿人員、編輯人員與撰稿人員之間聯系,可以建立志鑒撰稿人通信錄、志鑒QQ 群、志鑒微信群等平臺,及時發布編輯信息,在人員有變的情況下,也可以實現交流溝通。四是變被動等稿為主動采稿。多年來,一些志鑒編輯人員由于工作性質和自身身份等方面的原因,已形成“守株待兔”式的慣性工作思維,一般采取以靜制動的工作策略,多是等稿來編、要稿來編,處于“等米下鍋”的被動狀態,而很少能有編輯人員真正走出辦公室,主動深入社會,去積極尋求志鑒的信息。因此,要注重培養編輯人員打破慣性思維,要像新聞記者捕捉好新聞那樣,用敏銳的意識和獨到的眼光,站在志鑒編纂全局的高度,發揮自身的主觀能動性,平時多觀察勤思考,注重信息儲備和積累。

  比如在網上或報紙上看到當地的大事小情,就注意留存,編寫時順手拈來,對做好編纂工作必會有很大的益處。法國著名雕塑家羅丹曾說:“生活中從不缺少美,而是缺少發現美的眼睛。”志鑒編輯目前缺少不是才能,而是缺少積極主動深入一線去調研的動力,缺少發現,缺少有心人。只有我們善于加強教育引導、鼓勵鞭策,使其轉變思想觀念,就能變被動為主動,使其主動深入社會,主動去積極尋求志鑒的信息。

 

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 ①劉勰撰、王志彬譯注:《文心雕龍·序》,中華書局,2012 年版第4 頁。

 ②羅丹:法國偉大的現實主義雕塑藝術家,有《思想者》《手》等作品。

  

  (三)多措并舉,巧妙化解稿件報送不及時質量差難題“巧婦難為無米之炊”。必須下大力解決因部分部門領導不重視而造成的單位稿件報送不及時問題,以及因機構改革而造成的單位撰稿人變動、業務不熟練、稿件質量差等難題。一是借好平臺扯大旗。充分借助上級部門〔如各級黨委辦公廳、政府辦公廳(室)〕及其領導的規格和威信,切實提高各單位對志鑒供稿工作的重視程度,下發紅頭文件和志鑒編纂方案,明確各單位所承擔的供稿內容、撰稿要求、格式(含圖片)和報送時限,并適時對各單位的供稿進度和稿件質量進行通報。二是業務培訓面對面。為解決單位志鑒撰稿人更新快、業務不熟練等問題,可采取“化整為零,開展面對面培訓”的方式,在下發志鑒編纂通知和方案后,分批、分期召開10 人以下的面對面業務培訓會,針對各單位志鑒撰稿的側重點,以及撰稿人在撰稿中遇到的各種問題,有針對性地開展面對面的培訓和指導。同時,針對每年都有新撰稿人加入的情況。在每年的志鑒編纂方案中印發關于志鑒條目寫法的基礎材料,供新撰稿人學習共性知識、掌握志鑒的基本寫法,從而按要求上報。三是積極主動勤服務。對上級的最新地方志工作精神、本級及以下的地方志工作動態,要在第一時間內,向上級領導主動匯報、主動宣傳、主動請示。同時,變坐等供稿單位上門送稿為主動下去催稿,不厭其煩地提醒供稿單位稿件上報的時間和供稿要求,并在電話中提供一對一的業務指導和培訓。對進度遲緩但行政級別較高的單位,要不卑不亢地為其領導提供電話或上門提醒(催稿)服務,提高其單位稿件報送的速度和質量;開展面對面培訓時,要及時為單位志鑒撰稿人提供新出版的志鑒發放服務等。

  (四)不斷創新,增強志鑒的使用價值《周易·系辭下》記載:“變則通,通則久。”要實現志鑒的實用性,就必須進行改革創新。墨守成規不是志鑒的出路,不大膽創新,志鑒編纂將無路可走。在志鑒編纂過程中,只有堅持結合社會主義市場經濟發展趨勢的新特點、新問題,堅持探索志鑒使用價值并發揮其作用,地方志鑒才能充滿生機,大有作為。因此,志鑒編纂應樹立精品意識,強化工匠精神,在記述黨和國家機構改革深入推進過程中,不僅要實錄好經驗、好做法,也應反映問題和教訓;以“工匠”精神,在眾多資料中去粗存精,實錄具有資政鑒世價值的資料,實錄更多有一定指導意義和時效性,老百姓普遍關心的重大事件。在編纂時,要適時調整篇目結構,堅持穩中求變,使條目設置更加合理準確、條目標題更加精煉新穎,要適應新常態,不斷做到“載體創新、內容創新、編輯創新和機制創新”,力樹地方志鑒的品牌,突出地方和年度特色;增加指南性資料,薈萃地方性資料;倡導圖文并茂的編纂理念,加強條目、圖片、表格、小資料等多種傳達信息手段的綜合運用,做到合理搭配、相得益彰,形成志鑒表述內容的整體合力,為讀者提供多方位、多視角的志鑒信息服務等。同時,提高志鑒的導向價值,發揮決策參考和戰略指南作用;加強志鑒的學術價值,發揮橫向聯系和特殊窗口作用;增強志鑒的歷史價值,發揮傳播文化和積累史料作用;充實志鑒的情報價值,發揮技術指導和技術顧問作用等。

  “鑒者,鏡也。”亚博体彩APP志鑒是一個地區整個年度自然和社會發展的客觀反映。面對質量參差不齊、機制優劣互現的困難和挑戰,我們要高舉依法治志的依法治鑒大纛,變不利因素為有利因素,乘機構改革和地方志轉型升級的千載難逢歷史機遇,把志鑒編纂工作推向一個新的境界。

  (作者單位:河北省邯鄲市地方志辦公室)

 

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 ①宋·陸游:《老學庵筆記》卷三。

 ②馬恒君:《周易》,華夏出版社,2017 年4 月。

 ③唐劍平,《論地方年鑒的創新》,載《中國地方志》,2002 年第6 期47 頁。

 ④曾國藩:《冰鑒》,中華書局,2018 年3 月。